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Gerhard Breitschaft, Carmen Holzwarth

In Europa – und auch national – wird intensiv über die Zukunft der Bauproduktenverordnung und den sogenannten Acquis-Prozess diskutiert, so zuletzt auf dem 13. Symposium zur Bauprodukten­verordnung des Bundesministeriums für Inneres, Bauen und Heimat am 4. November 2021. Doch wie viel steht schon fest? Und in welchen Bereichen stehen Klärungen noch aus?

Überarbeitung der Bauproduktenverordnung

Genese und Stand

Im Oktober 2019 legte die Kommission einen Evaluierungsbericht zur Bauproduktenverordnung [1] – kurz BauPVO – vor, in dem verschiedene Schwachstellen der aktuellen Verordnung benannt werden, allen voran die "unzureichende Leistung und Ergebnisqualität des Normungssystems" [2]. In dem Bericht ist noch von einer "möglichen Überarbeitung" der BauPVO die Rede. Gleichzeitig wird jedoch schon darauf hingewiesen, dass die – damals noch in Vorbereitung befindlichen – Gesetzgebungspakete der Kommission zu Klimaschutz und Energieeffizienz eine Novelle notwendig machen könnten.

Erstmalig angekündigt wird die Überarbeitung der Bauproduktenverordnung dann auch in der Mitteilung der Kommission zum europäischen Green Deal vom Dezember 2019. [3]

Am 28. Januar 2021 sprach sich zudem der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments für eine "ehrgeizige Überarbeitung" der Bauproduktenverordnung aus. Im Bericht des Ausschusses sind sowohl Gründe genannt, die sich direkt aus der BauPVO ergeben, als auch weiterreichende Ziele – etwa die Digitalisierung im Bauwesen (Stichwort: "smart CE marking") voranzutreiben oder Umwelt- und Nachhaltigkeitsaspekte stärker zu berücksichtigen. Der Bericht wurde am 10. März 2021 vom Plenum des Europäischen Parlaments angenommen. [4]

Dass es eine Überarbeitung der Bauproduktenverordnung geben wird, steht somit fest. Wie sie aussehen wird, ist hingegen noch unbekannt. Ein erster Entwurf der neuen Verordnung sollte bereits im dritten Quartal 2021 vorliegen. Inzwischen ist er für das erste Quartal 2022 angekündigt.

Viele Motive für eine Überarbeitung

Wie bereits angedeutet, sind die Gründe für die Überarbeitung der BauPVO vielschichtig und ergeben sich sowohl aus Dysfunktionalitäten der aktuellen Verordnung als auch aus "Umwelt"faktoren – im übertragenen und im Wortsinne.

Harmonisierte Normung und ETA-Verfahren

Ein neuralgischer Punkt für die Baubranche ist die derzeitige Lähmung der harmonisierten Normung im Bauproduktebereich. Seit März 2019 wurde keine harmonisierte Bauproduktnorm mehr im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Hintergrund für den "Bekanntmachungsstillstand" ist das James-Elliott-Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 27. Oktober 2016 [5]. Darin bestätigte der Europäische Gerichtshof, dass er sich für die Auslegung von harmonisierten Normen zuständig sieht, da diese auf Grundlage eines Mandats bzw. Normungsauftrags der Europäischen Kommission erarbeitet werden. Daraus leitete die Europäische Kommission strengere formal-juristische Anforderungen an harmonisierte technische Spezifikationen ab, was dazu führte, dass die Veröffentlichung von Fundstellen harmonisierter Normen im Amtsblatt quasi zum Erliegen kam.

Der Bekanntmachungsstillstand hat weitreichende Konsequenzen für den Bausektor. Zum einen können regulatorische Lücken in harmonisierten Normen, die von den Mitgliedstaaten – nicht zuletzt Deutschland – schon seit Jahren angemahnt werden, nicht geschlossen werden. Zum anderen schlägt sich der technische Fortschritt nicht mehr in der harmonisierten europäischen Normung nieder.

Eine Randbemerkung ist sicherlich wert, dass es im Rahmen der ETA-Route besser gelungen ist, auf die strengeren Rahmenbedingungen für die Bekanntmachung von harmonisierten technischen Spezifikationen im Amtsblatt zu reagieren. Seit 2020 wurden die Fundstellen von 74 Europäischen Bewertungsdokumenten (EAD) im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Allerdings sind auch hier die Aufwände und Vorlaufzeiten für eine Bekanntmachung auf allen Seiten deutlich gestiegen, was gerade für kleine und mittlere, sowie für besonders innovative Unternehmen zur Hürde wird.

Marktüberwachung und Vereinfachungsverfahren

Neben der Verbesserung des Durchsatzes und der Ergebnisqualität des Normungsprozesses mahnte die Kommission in ihrem Evaluierungsbericht von 2019 insbesondere eine wirksame und europaweit einheitliche Marktüberwachung an. Die Voraussetzungen hierfür sind inzwischen durch eine eigen­ständige, sektorenübergreifende Verordnung zur Marktüberwachung (Verordnung (EU) 2019/1020) geschaffen, die zum 16. Juli 2021 vollständig wirksam wurde (wir berichteten). Des Weiteren sollen die Vereinfachungsverfahren für KMU, die seither kaum genutzt wurden, effizienter gestaltet werden.

Regelungsumfang der künftigen Verordnung

Viel Diskussions- und Klärungsbedarf besteht zudem noch in Bezug auf den künftigen Regelungsumfang der Bauproduktenverordnung. Fest steht, dass die Aspekte Umwelt- und Gesundheitsschutz (BWR 3), Energieeffizienz (BWR 6) sowie Nachhaltigkeit, Ressourcenschutz und Kreislaufwirtschaft (BWR 7) ein wesentlich stärkeres Gewicht erhalten sollen, ja müssen. Darauf dringen die Mitgliedstaaten, allen voran Deutschland, schon seit Langem. Um die Modalitäten, das Wie, wird jedoch noch im Detail gesprochen werden müssen. Beispielsweise hat die Kommission die „Einführung von Anforderungen an den Rezyklatanteil für bestimmte Bauprodukte“ [6] – wohlgemerkt „unter Berücksichtigung ihrer Sicherheit und Funktionalität“ [7] – ins Spiel gebracht, und damit bereits Debatten ausgelöst.

Neben der Bauwerkssicherheit könnte zudem künftig die allgemeine Produktsicherheit zum Gegen­stand der Bauproduktenverordnung werden, also die sichere Handhabbarkeit von Bauprodukten durch z. B. Bauarbeiter oder Heimwerker. In der Tat werden Bauprodukte in der Bauproduktenverordnung bislang nur unter dem Aspekt ihres Beitrags zur Sicherheit der daraus errichteten baulichen Anlage, also als „intermediäres Produkt“, betrachtet. Dadurch ergibt sich die der Bauproduktenverordnung eigene und hochkomplexe Abgrenzung zwischen dem Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten, die für die Bauwerkssicherheit verantwortlich sind, und dem der Kommission, deren Aufgabe es ist, über den freien Handel auf dem EU-Binnenmarkt zu wachen.

Offen ist auch die Frage, wie Mitgliedstaaten ihre Regelungsbedarfe im Bereich der Bauwerkssicherheit künftig durchsetzen können. Das bisherige Verfahren zur Normenkontrolle durch formale Einwände nach Artikel 18 hat sich als weitgehend wirkungslos erwiesen. Zudem beruhen die Abstimmungs­verfahren der EU überwiegend auf dem Mehrheitsentscheid. Wie können in einem solchen System Anforderungen Berücksichtigung finden, die nur in einem einzelnen Land bestehen? Und sollten nicht – wie es häufig unter dem Stichwort "forward-looking regulations" also "in die Zukunft gerichtete Verordnungen" diskutiert wird – Verfahren zur Berücksichtigung künftiger, heute noch unbekannter Regelungsbedarfe in die Verordnung aufgenommen werden?

Eine zentrale Plattform zur Abstimmung dieser Fragen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten könnte der 2019 von der Europäischen Kommission initiierte CPR-Acquis-Prozess sein.

Der Acquis-Prozess

Im Rahmen des CPR-Technical-Acquis-Prozesses soll der Bestand an technischen Spezifikationen nach der Bauproduktenverordnung – insbesondere also die harmonisierten Normen (hEN) und Euro­päischen Bewertungsdokumenten (EAD), aber auch der damit verbundenen Kommissionsent­scheidungen, z. B. zu AVCP-Verfahren oder Stufen und Klassen – gesichtet werden.

Ziel ist es, die Voraussetzung dafür zu schaffen, die vorhandenen technischen Spezifikationen an den heutigen und künftigen Regelungsrahmen anzupassen. Auch die Regelungsbedarfe der Mitgliedstaaten sollen umfassende Berücksichtigung finden. Die Mitgliedstaaten sind deshalb die primären Beteiligten des Acquis-Prozesses. Die Einbindung von Wirtschaft und Industrie ist ebenfalls vorgesehen. Sie ist aus deutscher Sicht auch sinnvoll und notwendig, um praxisnahe und praktikable Lösungen zu gewährleisten.

Erwartetes Ergebnis

Das Lastenheft des Acquis-Prozesses ist selbst für viele Teilnehmer derzeit noch schwer zu greifen. Nach den Erläuterungen der Kommission sollen die Arbeitsgruppen zunächst eine "High-Level-Structure" für harmonisierte technische Spezifikationen vorschlagen, die alle von den Mitgliedstaaten für notwendig erachteten Produktleistungen und Nachweisverfahren enthalten soll.

Es geht also offenbar darum, eine Art strukturiertes Inventar aller Elemente zu erstellen, die für die Beschreibung eines Produktbereichs benötigt werden, einschließlich der erforderlichen Definitionen, Wesentlichen Merkmale, Stufen, Klassen oder Schwellenwerte, Anforderungen und Regelungsbedarfe ggf. auch schon der Bewertungsverfahren. Das Inventar soll vollständig sein, alle relevanten Adressatengruppen im Blick haben und neben den bekannten Bauwerksanforderungen z. B. auch allgemeine Produktsicherheitsaspekte oder erforderliche Angaben – über den gesamten Lebenszyklus hinweg – berücksichtigen.

Die High-Level-Structure soll dann die Grundlage für Normungsaufträge und delegierte Rechtsakte der Kommission werden, diese aber offenbar nicht ersetzen. Wie vollständig oder in welcher Weise die Blaupause der High-Level-Structure in diese Dokumente einfließen wird, ist jedoch unklar.

Priorisierung der Produktbereiche

Die Arbeiten sollen sich auf Produkte und Produktbereiche konzentrieren, die grenzübergreifend gehandelt werden oder zu denen ein hoher Informationsbedarf bei Nutzern in der EU besteht. Produkte, für die es keine Handelshemmnisse gibt oder die vorrangig lokal gehandelt werden, könnten künftig ganz aus der Harmonisierung herausfallen.

Um zu einer Priorisierung zu kommen, wurden zunächst im Rahmen von zwei Umfragen unter den EU-Mitgliedstaaten die Mandate bzw. Produktbereiche ermittelt, in denen die Mehrheit der EU27 den dringendsten Handlungsbedarf sieht. Ergebnis dieses Abstimmungsprozesses ist eine Rangfolge, in der die Produktbereiche im Rahmen des Acquis-Prozesses abgearbeitet werden sollen. Die Top Ten wurden auf dem Acquis-Meeting vom 15. Juni 2020 von der Kommission wie folgt vorgestellt:

Organisation des CPR-Acquis-Prozesses

Die Acquis-Arbeiten werden durch eine Steering Group, bestehend aus Mitarbeitern der Kommissions­dienste und der sie unterstützenden EC-Consultants sowie Delegierten aus den Bauverwaltungen der Mitgliedstaaten, koordiniert. Für Deutschland wurden ein Vertreter des BMI, der auch als "Member State Coordinator" fungiert, sowie von Länderseite DIBt-Präsident Gerhard Breitschaft benannt.

Unterhalb dieser Ebene wurden bzw. werden Arbeitsgruppen, sogenannte Subgroups, eingerichtet, die sich inhaltlich mit den einzelnen Produktbereichen befassen. Die Mitwirkenden der Subgroups sind eingeteilt in "Main Contributors", das sind Vertreter der nationalen Verwaltungen bzw. der von ihnen benannten Stellen, sowie "Active Experts" und "Experts for written contribution". Die beiden letzt­genannten sowie zu einzelnen Themen eingeladene "Observer" können auch Vertreter der Wirtschaft und weiterer interessierter Kreise sein. Die Mitgliedstaaten entscheiden selbst, zu welchen Produktbereichen sie Delegierte in die Arbeitsgruppen entsenden. Deutschland wird sich in mindestens 25 Subgroups engagieren. Das DIBt ist bislang von den Ländern für 15 Arbeitsgruppen benannt worden. Weitere werden voraussichtlich folgen.

Unter den Subgroups sollen weitere Unter-Arbeitsgruppen (Technical Boards) eingerichtet werden, die sich vertieft mit technischen Fragen befassen. Auch hier wird Deutschland aktiv mitwirken.

Auf nationaler Ebene finden Abstimmungen, auch mit weiteren Ressorts und Rechtsbereichen, wie dem Straßen- und Verkehrswegebau und dem Umwelt- und Arbeitsschutz, regelmäßig in einem Bund-Länder-Arbeitskreis statt. Zudem werden die Acquis-Arbeiten im Vorbereitenden Ausschuss EG-Harmonisierung im Bauwesen (VAEG) und in den einschlägigen DIN-Gremien diskutiert.

Stand der Arbeiten

Für die Steering Group liegt inzwischen eine Geschäftsordnung [8] vor. Zudem wurden zunächst zwei Subgroups eingerichtet, die Subgroups "Betonfertigteile" und "Stahlbauteile". Die Auftakt-Sitzungen beider Gruppen haben bereits stattgefunden. Dennoch liegen die Arbeiten schon jetzt hinter dem von der Kommission vorgegebenen, ehrgeizigen Zeitplan.

Weitere Subgroups werden erst eingerichtet, wenn die beiden Gruppen den ersten von vier definierten Meilensteinen erreicht haben. Als nächstes sollen im Februar 2022 die Subgroups zu den Produktbereichen der ehemaligen Mandate M/101 und M/115 sowie eine horizontale Subgroup zur Nachhaltigkeit starten.

Bewertung und Ausblick

Die Positionen von Mitgliedstaaten und Wirtschaftsakteuren liegen sowohl hinsichtlich der neuen Bauproduktenverordnung als auch des Acquis-Prozesses in vielen Punkten nahe beieinander. Beiden geht es zunächst darum, den Lähmungszustand der harmonisierten Normung zu überwinden und bekannte Lücken in harmonisierten Normen zu schließen. Beide verweisen mit Sorge auf den hohen Zeit- und Ressourcenaufwand des CPR-Acquis-Prozesses und dessen nicht ausreichend klar definierten Ergebnishorizont. Beide sprechen sich mehrheitlich für eine gut erkennbare Kontinuität zwischen dem alten und neuen Regelungsrahmen und eine starke Rolle von CEN und EOTA aus.

Der Ansatz der Kommission, rechtliche, technische und handwerkliche Mängel der aktuellen Verordnung und ihres technischen Regelwerks "systematisch" zu lösen, hat ebenso seine Berechtigung. Wichtig erscheint hier allerdings ein "agiler" Mechanismus, der es z. B. ermöglicht, neue Anforderungen, etwa im Bereich des Klimaschutzes, künftig zu jedem Zeitpunkt und "im laufenden Betrieb" in die Verordnung einzubringen und Mängel in Normen wirksam und zügig zu beheben.

Insbesondere darf auch die strategische Bedeutung der Normung für die Wettbewerbsfähigkeit und technologische Autonomie der EU, wie sie die Kommission in ihrem Strategiepapier zur Normung thematisiert, nicht aus dem Blick geraten. Europa braucht eine funktionierende Normung, um industrie- und umweltpolitische Ziele sowie hohe Sicherheitsstandards langfristig umzusetzen.

Der Zeichenstift hierfür liegt nun bei der Europäischen Kommission, die im Frühjahr 2022 einen ersten Verordnungsentwurf vorlegen will. Er ist wichtig, um einen Rahmen abzustecken, zu dem sich die Beteiligten positionieren können und eine Zielrichtung für den Acquis-Prozess vorzugeben.

[1] Commission Staff Working Document. Evaluation of Regulation (EU) No 305/2011 laying down harmonised conditions for the marketing of construction products and repealing Council Directive 89/106/EEC. SWD(2019)1770

[2] Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen. Zusammenfassung der Bewertung der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2011 zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten und zur Aufhebung der Richtlinie 89/106/EWG des Rates. SWD(2019)1770 final

[3] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Ein neuer Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft. Für ein saubereres und wettbewerbsfähigeres Europa. COM/2020/98 final

[4] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. März 2021 zur Umsetzung der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten (Bauprodukteverordnung). 2020/2028(INI)

[5] Rechtssache C-613/14 Urteil des Gerichtshofs (Dritte Kammer) vom 27. Oktober 2016. James Elliott Construction Limited gegen Irish Asphalt Limited

[6] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Ein neuer Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft. Für ein saubereres und wettbewerbsfähigeres Europa. COM/2020/98 final

[7] Ebenda

[8] Rules of Procedure for the Governance of the CPR Technical Acquis Planning